i Zarządzania z siedzibą
w Rzeszowie
Dodano: 2011-03-02 22:38:43
Ministrowi Gradowi, posłance Katarasińskiej i innym podobnym Jej posłom
Wiem, że już od dawna nie żyję, bo wprawdzie jestem seniorem zawodu, a nawet honorowym prezesem Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich, ale nikomu z polityków nie wpada do głowy, żeby chociaż prywatnie zapytać mnie o zdanie w sprawach mediów publicznych. Nie zależy mi na tym, by mnie posłuchano, ale byłbym rad, gdyby jednak starego fachowca branży przynajmniej wysłuchano. Wy, rządzący w sprawach tych mediów politycy, narażacie nas na wydatki rocznie rzędu miliarda zł bez żadnego sensu – choć telewizja nie ma na programy. Zainstalowaliście w tych mediach, moi polityczni Panie i Panowie, nieprawdopodobnie kosztowny ustrój dla znajomych, ustrój spółki prawa handlowego, całkowicie zbędny w przypadku osoby prawa publicznego.
Nie wiecie, co to jest prawo publiczne i osoba prawa publicznego? A właśnie… Kolejne dyskusje nad ustrojem publicznej radiofonii i telewizji uświadomiły mi dawno nieobecność pewnych pojęć, odrzucanych programowo przed rokiem 1989 i zapomnianych przez niedouczone sejmy po roku 1989. Przez 8 lat, aż po chwilę uchwalenia Konstytucji, można było wrócić do pojęć oraz instytucji funkcjonujących w europejskiej kulturze prawnej od starożytności, czyli od początku naszych tradycji prawa - a jednak nie wróciliśmy do nich. Nie wróciliśmy do nich i później. Prawda - ekonomistom od wolnego rynku podlizywali się niektórzy prawnicy wolnego świata, tłumacząc, że to pojęcia przestarzałe i w gospodarce wolnorynkowej mało potrzebne; jakby wolny rynek uwalniał od porządku w sferze publicznej, w stosunkach prawno-państwowych. Podczas, gdy wolny rynek wymaga właśnie porządku w sferze prawno-państwowej! Podejrzewam, że nadal prawa źle się w Polsce uczy. Dlatego spróbuję w skrócie, ale w wersji ABC, wyłożyć, Panie i Panowie stanowiący nam prawo, co to jest prawo publiczne, z czego się wzięło i po co.
Otóż rozróżnienie między nim a prawem prywatnym to jeden z trzech podstawowych dualizmów w literaturze prawniczej (obok rozróżnienia między prawem pozytywnym a prawem natury i między prawem przedmiotowym a podmiotowym). Za czasów PRL hasła „prawo publiczne” nie było w Wielkiej Encyklopedii Powszechnej, skądinąd wcale rzeczowej jak na epokę, w której powstawała; wróciło dopiero w Nowej Encyklopedii Powszechnej PWN z 1998 r. Istniały w PRL stowarzyszenia wyższej użyteczności, odziedziczone po przedwojennym ustroju prawnym, działał na mocy ustawy Polski Czerwony Krzyż, ale żadna doktryna prawna nie ujmowała teoretycznych podstaw jego statusu. Taki autorytet soc-prawa administracyjnego jak Jerzy Starościak zaliczał do grona stowarzyszeń wyższej użyteczności, ni mniej ni więcej, tylko – „ruch spółdzielczy jako całość”, odmawiał spółdzielniom charakteru organizacji gospodarczej!
Przybliżę zatem nieco historii. Na wszelki wypadek - od zera. Na dowód, że ludzkość współczesna miała inteligentnych i fachowych przodków, reprezentujących różne zresztą poglądy. Na dowód, że nie wypada być od nich tak bardzo głupszym.
Przyjmuje się powszechnie, że pierwszy określił kryteria podziału prawa na publiczne i prywatne Domicjusz Ulpian, wielki prawnik rzymski z pierwszej połowy III wieku, pochodzący nb z... Tyru, z dawnej Fenicji; w pierwszej księdze jego „Instytucji” znajduje się najczęściej cytowane w tej kwestii zdanie: Publicum ius est quod ad status rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem; sunt enim quaedam publice utilia, quaedam privatim - prawem publicznym jest to, które odnosi się do pomyślności państwa rzymskiego, prywatnym to, co odnosi się do korzyści jednostek; niektóre bowiem korzyści są natury publicznej, niektóre prywatnej.
Tę różnicę między zakresami pożytku publicznego i prywatnego podkreślał też współczesny Ulpiana, inny wielki prawnik rzymski, Juliusz Paulus, sam prawdopodobnie, sądząc po stylu jego ksiąg, greckiego pochodzenia: Alterum enim utilitas privatorum, alterum vigor publicae disciplinae postulat - czego innego bowiem wymaga korzyść [majątków] prywatnych, czego innego żywotność urządzenia publicznego.
Jednakże sumowali oni tylko wiedzę w świecie rzymskim już oczywistą. Wielki historyk, Tytus Liwiusz (I wiek przed Chr.), komentując Prawo Dwunastu Tablic, zwał je „fons omnis publici privatique iris”, źródłem wszelkiego prawa publicznego i prywatnego; istnienie więc prawa publicznego, obok prywatnego, było już wtedy oczywistością. Starszy odeń Cyceron zaliczał do sfery prawa publicznego ustawy (leges), uchwały senatu (senatus consulta) i umowy państwowe (foedus), a do prawa prywatnego wszystko, co potem uważało się łącznie za przedmiot „zobowiązań”. Czyli, że niczego Ulpian ani Paulus nie odkrywali. Starszy zaś od nich o wiek Emiliusz Papinian zwracał uwagę, że ius publicum privatorum pactis mutari non potest, że umowy prywatne zmienić prawa publicznego nie mogą.
Nie przypadkiem uwypuklałem tu pochodzenie Ulpiana i Paulusa. Obaj oni musieli bowiem znać dorobek myśli greckiej; czyli - zarówno mowy przypisywane słynnemu politykowi i mówcy, Demostenesowi, jak i dzieła samego Arystotelesa.
Demostenes rozróżniał dwa rodzaje stosunków, regulowanych przez prawo: te między jednostkami, dotyczące ich spraw osobistych, wobec których rzeczą prawa jest raczej łagodność, i te, w których przypadku prawo, naznaczone siłą i surowością, wskazuje, w jaki sposób jednostka ma odnosić się do związku społecznego, czyli państwa, o ile chce być jego obywatelem i utrzymuje, że się o nie troszczy. Arystoteles, Demostenesowy rówieśnik, ilustrował ten punkt widzenia przykładem różnicy między czynem przestępczym, wymierzonym przeciw jednostce, a przeciw ogółowi (jak uchylanie się od służby wojskowej), ale ten przykład, choć Arystotelesowską interpretację sprowadzono potem na grunt jedynie prawa karnego, nie podważa istoty rozróżnienia - wedle niego to, co czynić trzeba lub czego czynić nie należy, może odnosić się do całej społeczności, wspólnoty, albo do jednostki obcującej z innymi wewnątrz wspólnoty. Chodzi więc o to samo. Innymi słowy - o rzecz dla cywilizacji myślących starożytnych oczywistą. Komplikacje są owocem wysiłków, którymi niektórzy nasi mędrkowie nowożytności usiłowali wznieść się nad starożytnych.
Zaczęliśmy jako cywilizacja doganiać intelektualnie starożytność dopiero w wieku XVIII, przedtem nie było nawet o czym mówić, skoro w wielu krajach państwo samo stanowiło własność panujących. Polska w tym względzie stworzyła, zauważcie, Moi Niedouczeni, chwalebny wyjątek, i to już za czasów Kazimierza Wielkiego, kiedy powstało pojęcie Korony Królestwa Polskiego, i nie tylko pojęcie, ale i instytucja - odrębna własność, odrębne pieniądze w stosunku do majątku rodziny królewskiej. Jagiełło będzie pisał potem w latach 20. XV wieku do kuzyna, Witolda, że książęta mazowieccy chętnie by mu złożyli hołd, ale jemu, nie Koronie, bo wtedy każdy w Koronie mógłby się uważać za ich suwerena!
„Prawo publiczne” wróciło w Europie jako problem dopiero w wieku XIX z końcem feudalizmu - i jest w tym coś, bo ustrój szczęśliwie miniony powtarzał w skrócie wszystkie poprzednie epoki, od fazy wspólnoty pierwotnej w komunizmie wojennym, poprzez fazę systemu niewolniczego i feudalizm aż po rewolucję demokratyczno-kapitalistyczną, która w końcu feudalizm biurokratyczny obaliła.
Nowożytność zaczynała rozsądnie. Wielki Fryderyk von Savigny, ojciec szkoły historycznej w prawoznawstwie, notabene świetny historyk prawa rzymskiego, modyfikował tylko pojęcie „interesu”, „korzyści” (jednostkowej bądź publicznej) na pojęcie „celu”, co na jedno wychodziło.
Później prostotę podziału zamącono doszczętnie; ukochany mistrz mojego profesora, Jerzego Landego, Hans Kelsen, wywodził w swoich „Głównych problemach nauki o prawie państwowym” (1911), że ze społecznego punktu widzenia wszystkie prawa mają cel ogólny, a więc państwo nie jest bardziej zainteresowane w ochronie własności przed kradzieżą, niż w tym, by dłużnik regulował swoje zobowiązania. Nasz znakomity Eugeniusz Jarra też był przekonany, że kryteria interesu, korzyści, celów, są nie do zaakceptowania, bo co jest naprawdę użyteczne dla jednostki, musi przynieść i korzyść ogółowi. Wymyślano więc rozmaite inne przesłanki podziału, głównie wedle tego, czy dane prawo powierza rozstrzyganie o sprawie lub czyni stroną w danej sprawie państwo bądź jego organ.
W końcu walka z przerostami administracji i z omnipotencją państwa w ustrojach totalitarnych doprowadziła do swoistej psycho-społecznej degradacji wszystkiego w prawie, co wykracza nad poziom rozstrzygnięć cywilistycznych. Państwo i prawo publiczne stało się przykrym obciążeniem z przeszłości, z którym trzeba się godzić, ale którego nie wypada akceptować. Tak doszliśmy z drugiej, Hayekowskiej strony, do tej samej marksowskiej utopii „obumierania”, nieobecności państwa - choć poza pułapem i sferą działalności organów państwa istnieje przecie mnóstwo problemów o charakterze publicznym!
Zaraz się przekonacie, jakie to ważne i… oszczędne. Prawo publiczne ze swojej natury musi obejmować wszelkie prawa, regulujące związki między ludźmi ustalane nie na podstawie indywidualnego interesu majątkowego stron. Nikt nie zaliczy więc do sfery prawa publicznego - prawa o spółkach, natomiast z pewnością umieści w niej problemy stowarzyszeń czy też kościołów. Na pewno prawo administracyjne nie jest prawem prywatnym, choć dotyka interesów jednostek. A i spór, czy władztwu gminy przysługuje pierwotność wobec zadań zleconych przez państwo jako całość, czy da się je wobec tego wyprowadzić z prawa naturalnego, nie ma tu większego znaczenia: prawo dotyczące samorządów zaliczymy do prawa publicznego. I co za tym idzie - samorządom jako korporacjom przyznamy status osób prawa publicznego... Na odmianę, z faktu, że w Anglii fiskus nie funkcjonował pod względem prawno-majątkowym jako wyodrębniona osoba prawna (co uniemożliwiało roszczenie wobec niego), nie wynikało nic dla naszego problemu, odziedziczonego po tradycji rzymskiej; angielskie „Petition of Right”, prawo petycji wobec państwa, zamiast prawa skargi, wymagające zezwolenia królewskiego dla zastosowania w sądzie, było tylko protezą. Każda osoba prawna musi odpowiadać za wywołane przez siebie szkody, także i osoba prawa publicznego.
Praktyczne znaczenie ma status „rzeczy publicznej” jako przedmiotu własności. Wedle starego i mocno utrwalonego we Francji poglądu Ducrocqa i Henri Berthelemy’ego nawet państwo nie było właścicielem rzeczy publicznej, która, przeznaczona dla przyszłych pokoleń, nie mogła stać się własnością prywatną; konsekwencje takiego stanowiska miały we Francji znaczenie bardziej teoretyczne, niż w Polsce, która szła we wszystkim niemal za prawem francuskim, a przejmowała akurat własność po administracjach zaborców – tak, jak po obecnym, własnym, krajowym „zaborcy”. Pomyśleć: „Traite elementaire de droit administratif” tego ostatniego ukazał się w roku 1933 w trzynastym z kolei od 1900 roku wydaniu! Dopiero z czasem wziął górę Maurice Hauriou ze swą tezą, że to przedmiot własności takiej jak inne, tylko przeznaczony do użytku publicznego, przedmiot, ot, własności „administracyjnej”.
Dziś art. 538 francuskiego Code Civil mówi, że wszystko, co na terytorium francuskim nie jest własnością prywatną, uważa się za przynależne własności publicznej, domaine public; ma zresztą Francja swój Code du domaine de l’Etat, kodeks własności państwa. Jednoznacznie. Jego artykuł 1 powiada, że własność państwowa (national) obejmuje wszelkie dobra i prawa, dotyczące ruchomości i nieruchomości, które należą do państwa. Tytuł pierwszego rozdziału brzmi – „Własność publiczna”.
Teraz dochodzimy do interesującej mnie pointy - do pojęcia, a raczej instytucji „zakładu prawno-publicznego”. Ja się tego uczyłem jeszcze przed laty z Peretiatkowicza. Istniała kategoria samoistnych, a więc wyodrębnionych takich zakładów; ich cechą charakterystyczną było, że służą OGÓŁOWI.
Nie wykluczało to pobierania opłat, klasycznymi takimi zakładami były poczty państwowe i państwowe koleje. Badano ich wyniki finansowe, innymi słowy - gospodarność. Jednakże nie stawiano przed nimi jako celu osiągnięcia zysku, a - świadczenie określonych usług, możliwie najlepiej.
Jak każde ciało, którego efektywności nie weryfikuje rynek, zakłady prawno-publiczne podlegały wynaturzeniom typowo biurokratycznym. Wykręcały się np., jak mogły, od procedur normalnych w przypadku osób prawa handlowego. Nasze słynne kiedyś Polskie Koleje Państwowe 5 lat broniły się przed sporządzaniem dorocznego bilansu i dopiero w roku 1931 udało się to na nich wymusić. Czyli, że instytucja zakładu prawno-publicznego sama przez się nie jest żadnym panaceum na wszelkie dzisiejsze nasze kłopoty z instytucjami o zadaniach publicznych, takimi jak publiczne radiofonia i telewizja.
Jeśli przypominam ten rodzaj instytucji, to dlatego, że osoba prawa publicznego, której działania ocenia się nie wedle wyników finansowych, lecz wedle realizacji przypisanych jej celów, może być w przypadku radiofonii i telewizji publicznej - nieporównywalnie tańsza. Nie utrzymywalibyśmy blisko czterdziestu rad nadzorczych i rozbudowanych niemożebnie zarządów, przy których i tak do analizy danych księgowych trzeba angażować kosztownych fachowców. Co więcej, charakter prawno-publiczny zmusiłby zarządy takich instytucji do pełnej jawności ich bilansów i publicznej kontroli kosztów (o co trudno wobec spółki prawa handlowego). Wreszcie - ustrój takich instytucji nie zależałby od kodeksu handlowego, lecz od prostego zdrowego rozsądku, wprowadzając np. do zarządu danej rozgłośni czy TV osobę wskazaną przez zatrudnionych dziennikarzy (wystarczyłby statut instytucji, uformowany przez władze).
Radę nadzorczą spółki prawa handlowego łatwo ocenić - wynikami spółki. Jeśli są zadowalające, warta jest ona pieniędzy, które się jej płaci. Do oceny zakładu prawno-publicznego powołani są odbiorcy jego usług, jacyś ich reprezentanci; z tej oceny płyną przesłanki decyzji personalnych po stronie władz. Doświadczenie? Ustrój przedwojennego radia. Wystarczy. Byleście chcieli, Moi Drodzy, czegokolwiek się nauczyć i dowiedzieć.
Żrodło: Studio opinii
